珠三角产业异地转移还是就地升级

【类型】期刊

【作者】徐建牛 李怀 

【刊名】中国社会科学文摘

【关键词】 建筑理论 中国古典园林 张南垣 园林工作 苏州园林 园林美学 风景园林 刘家麒 园林史 风景学

【摘要】徐建牛 李怀 改革以来，在广东、浙江、江苏等沿海发达地区涌现出数量众多的产业集群，成为推动这些地区农村工业化和经济起飞的主力。而自1990年代中期以来，由于企业自主创新不足、市场供求结构变动以及制度环境建设滞后等原因，集群开始出现困境。近年来，受全球性经济衰退的冲击，集群危机日益加深，倒闭、外迁和停产、停业的企业数量剧增。集群危机不仅直接影响地区经济的增长和基层政府的税基，还会波及当地居民的收入和外来劳工的就业。因此，如何应对危机成为当前亟待解决的一个现实问题。 从就地升级到异地转移：珠三角集群政策的嬗变 珠三角是全国产业集群发展比较典型的一个地区。从1990年代中期开始，广东的产业集群开始出现危机，地方政府开始介入集群发展，逐步出台相关的集群政策和措施，推进集群企业的升级和转型。其政策大体经历了两个阶段，第一阶段是1990年代中后期以来，省级主管部门出台的技术创新政策和集群升级政策，此阶段的主要特点是政府通过搭建创新平台、建设产业园区和培育地区品牌推动集群企业就地升级。第二阶段是酝酿于2005年，并于2008年在全省范围内强势推行的以“腾笼换鸟”著称的异地转移政策，该政策在产业升级方面的主要思路是把珠三角的劳动密集型产业转移出去，腾出土地发展先进制造业和现代服务业。 珠三角的异地转移政策始现于2005年，大规模推行则在2008年。该年5月，广东省政府颁发了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》及8个配套文件，推行“双转移”政策。“双转移”包括产业转移和劳动力转移两个方面：在产业转移方面，推动珠三角低端劳动密集型产业转移出去，腾出空间发展先进制造业和现代服务业；同时，在粤北山区和东西两翼设立产业转移工业园，承接珠三角转移出来的劳动密集型产业。在劳动力转移方面，推动东西两翼和粤北山区的劳动力向当地第二、三产业转移，其中部分高素质劳动力向珠三角转移。到2008年底，全省共认定了29个产业转移工业园。广东计划在5年时间里投入500亿元，推动“双转移”工作。 相关行动者对异地转移政策的反应 “腾笼换鸟”政策在部分地区引起了较大的反响。有官员表示：无论是基层官员、集群企业还是村镇集体都不赞成政府主导型的转移。 1．地方政府 产业集群的形成并不是政府规划的产物，而是市场选择的结果。因此，部分迁出地的地方政府在执行“腾笼换鸟”政策中渐趋成熟和理性。例如，东莞在初期曾试图通过提高出租屋租价和经营成本的方法推动“新莞人”回乡创业，淘汰低素质人口的偏激政策，不久后就地升级即成为东莞的主导政策。造成这一转变的主要原因在于，东莞政府开始认识到“腾笼”容易“换鸟”难，担心赶走了金丝雀，未必能引来金凤凰。在全球性经济衰退的背景下，简单地用行政手段逼走传统的劳动密集型产业，未必会有先进的高新技术产业和现代服务业大规模地迁入。这样非但“换鸟”不成，反而会出现“鸟去笼空”、“鸡飞蛋打”局面，导致本地的产业空心化。因此，东莞对广东省的“腾笼换鸟”政策做出了新的诠释，“腾笼换鸟”变成了“扩笼育鸟”，“异地转移”变成了“就地升级、就近转移”。 2．集群企业 “腾笼换鸟”政策的一个基本想法是，珠三角的劳动密集型企业通过异地转移可以降低成本。而从企业的反应看，这种想法未免有些一厢情愿。虽然集群企业通过异地转移确实可以降低土地、水电和工资等要素成本，但未必能降低综合成本。更为重要的是，经过改革开放30年的发展，在珠三角出现了以“专业镇”著称的产业集群，形成了比较成熟的产业配套体系，这也是大多数珠三角企业轻易不愿异地迁移的一个重要原因。 3．村镇集体和本地居民 与省市政府出于税收考虑偏爱含金量较高的资本、技术密集型企业不同，村镇一级为了解决就业、增加租金收入及发展服务业，则更乐意发展劳动密集型产业。在招商引资的过程中，村镇对劳动密集型企业有着更强的偏好。在东莞外生型的工业化过程中，随着外部企业的进入以及外来工的大规模聚集，本地居民迅速实现了从种地务农到坐地收租的转变，发展出了颇具特色的“房东经济”。对本地居民而言，推行“腾笼换鸟”的产业转移政策，即使能引进资本和技术密集型产业，也会影响到他们的集体分红、房租收入以及店铺、餐馆等服务业；如果“鸟去笼空”，则会引发更大的经济、社会问题。 异地转移政策执行的效果 从产业集群发展的国际经验看，政府通过各种措施推动集群升级的例子不胜枚举，而运用行政手段强行推行集群企业异地转移的事情则甚为鲜见。 1．对集群企业的影响 产业转移的主体是企业，从现实情况看，珠三角集群企业在增资扩产的过程中，由于当地土地资源限制，同时为了接近原料产地和销售市场，在外购地建厂的异地扩张早已存在；仅仅为了降低要素成本而进行的连根拔起的整体搬迁却并不多见。采取异地扩张战略性转移的大多是珠三角地区规模相对较大的企业，“腾笼换鸟”政策的出台进一步加速了这部分企业外迁的步伐。而对珠三角的大多数中小企业来说，它们转不动，移不走，在国内宏观经济环境极为不利的背景下，“腾笼换鸟”政策只会加速这些企业的倒闭和停产、停业。以珠江西岸的佛山陶瓷产业为例，2008年初，佛山地区共有260多家企业，但到年底就有144家关闭，占了一半以上。 2．对迁出地的影响 对集群迁出地而言，随着该地区企业倒闭和外迁进程的加快，如果引不来期望中的先进制造业和现代服务业，珠三角难免有产业空心化之虞。珠三角“腾笼换鸟”产业转移政策的强势推行，产生的负面影响，一是随着旧鸟已去、新鸟未至局面的出现，削减了政府的税基及厂房租金；二是随着企业倒闭数量的增多，地方政府为了稳定社会，承担了员工的遣散费用，进一步加重了地方政府的财政负担。上述情况已使东莞的村镇经济人不敷出，而地方集体经济受到冲击有可能引发当地社会的不稳定。 3．对承接地的影响 目前有意承接珠三角产业转移的地区非常多，竞争异常激烈。而从市场辐射能力、产业配套条件、环保压力和土地、劳动力等要素成本方面看，广东省内的粤北山区和东西两翼不具有明显的优势。对企业来说，转移的理想目的地并不在广东省内，而是国内的其他省份甚至是东南亚国家。如在佛山陶瓷业的产业转移过程中，迁入清远工业园内的企业并不多，大多数企业转移到能源或原材料丰富、市场辐射能力强、具有陶瓷生产传统的四川夹江，江西景德镇、高安、丰城以及山东的淄博等地。再以建于2005年的东莞石龙产业转移工业园为例，该园是广东省首批产业转移工业园，自开建以来石龙镇已累计投入近3000万元，但3年过去了，目前只有7家企业与园区签订了合作协议，还没有一家企业正式投产。因此，政府在广东省内设立并投人大量资源建设的产业转移工业园并未得到多少企业的青睐，承接珠三角产业转移的效果并不理想。 从目前广东产业集群的现状看，制度建设滞后已经影响到产业集群的长远发展。首先，在产业组织方面，企业之间的分工合作是集群竞争优势的一个重要来源。但我们在调查中发现，部分企业有“逆专业化”的趋势，配件宁愿自己制造也不愿意分包。主要原因是配套企业经常缺乏诚信，而对配套企业的失信行为缺乏正式、非正式制度的约束。其次，技术创新和品牌建设是提高产品附加值和市场竞争力的主要手段。但我们发现，由于知识产权得不到有效的保护，集群内部模仿成风，企业自主创新并不多见；有的企业从自主品牌退回到贴牌生产。最后，在产品的销售方面，开拓国内市场被认为是应对由于金融危机导致外贸订单不足的一条出路。但前些年的发展表明，在国外厂商大举进军中国市场的背景下，不少集群企业反而致力于出口，千军万马挤独木桥，其中一个重要原因是在国内做生意经常收不到货款，债权没保障。产业组织的优化、技术创新和品牌建设以及国内市场的开拓都需要良好的制度环境，而制度环境的优化应成为当下各级政府及相关部门责无旁贷的责任和义务。 （作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院西北师范大学政法学院，原题《异地转移还是就地升级——金融危机中的产业集群政策选择》，冯小双摘）

【年份】2010

【期号】第4期

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